Si les prêteurs vont analyser les aspects économiques de chaque dossier (coût de la mutation, valeur de l’actif immobilier en mutation, liquidité de cet actif immobilier, etc.), ils ne pourront octroyer de financement que s’il existe un cadre juridique stable pour ces opérations.
Des premières adaptations ont été apportées récemment au cadre juridique et fiscal de la transformation d'actifs immobiliers en logements. La question se pose néanmoins d’aller plus loin pour tendre vers un véritable régime juridique spécifique de l’« actif en transformation », pour toutes les catégories d'actifs immobiliers à convertir, permettant de relever le défi de l’actif en mutation et de son financement
Un déséquilibre sectoriel indubitable
La situation actuelle du marché immobilier français révèle un paradoxe : d’un côté environ 9 millions de m² de bureaux vacants, dont 2 millions en situation de vacance structurelle ; de l’autre, une crise du logement caractérisée par une contraction durable de l’offre, une chute des mises en chantier et une tension accrue sur le parc social, tant en ce qui concerne le logement des ménages que les logements étudiants.
Ce double phénomène traduit un déséquilibre profond dans l’allocation du capital immobilier. Celui-ci s’explique, d'une part, par un rendement intrinsèque supérieur des immeubles de bureaux par rapport aux logements et, d'autre part, par la plus grande facilité à déployer rapidement un volume important d'investissement en bureaux réduisant les coûts fixes de leur gestion par rapport aux logements. Ces avantages ont eu pour conséquence de rendre les actifs de bureaux plus attractifs ces dernières années, au détriment des actifs résidentiels.
Un besoin structurel de mutation des actifs immobiliers
Au-delà de la problématique du logement, se pose de manière plus large la question de la mutation des actifs immobiliers devenus inadaptés à leur usage. Celle-ci constitue d'abord un impératif écologique, qui nous invite à économiser les ressources en remployant l'existant. Elle constitue ensuite un impératif de compétitivité pour la France, qui nécessite de disposer d'un parc immobilier pleinement adapté pour répondre à ses enjeux économiques (actifs logistiques, data centers, zones commerciales, zones d'activités) et sociaux (cliniques, EHPAD). La transformation d'actifs immobiliers avec changement de destination est le mécanisme de réallocation sectoriel apparemment simple pour répondre à ces enjeux actuels. Il doit faire face à plusieurs défis notamment d’un point de vue économique (la transformation est-elle financièrement viable ?) et d’un point de vue technique (l’actif immobilier permet-il structurellement cette transformation ?). Mais cette mutation ne peut être réalisée que si les investisseurs peuvent la financer. Or, outre les aspects économiques et techniques évoqués ci-dessus, le financement de ces opérations ne pourra prospérer que si elles disposent d’un régime juridique adapté. Cela nécessite de s’interroger sur la modernité de notre droit et sur son adaptation à cette situation.
Le financement de ces opérations ne pourra prospérer que si elles disposent d’un régime juridique adapté.
Cela nécessite de s’interroger sur la modernité de notre droit et sur son adaptation à cette situation.Chloé Thiéblemont
avocate, associée, Lacourte Raquin & associés
La nécessité d'une mutation normative
Traditionnellement, le droit distingue l’actif tertiaire de l’actif résidentiel, l’actif construit de l’actif en construction. Or, la transformation révèle une catégorie intermédiaire : l’actif en mutation, non seulement d’un point de vue technique (ce changement d’usage nécessitant des travaux) mais également d’un point de vue juridique et fiscal.
Pourtant l’encadrement juridique actuel demeure fragmentaire.
Dans ce contexte, la question se pose de l'opportunité de mettre en place des instruments juridiques et fiscaux spécifiques à cette catégorie d'actifs, susceptibles de sécuriser les opérations contractuelles.
On pourrait y voir les prémices d’un droit patrimonial de la transition immobilière.
Le droit positif est-il en voie de consacrer un régime autonome applicable à l’actif immobilier en transformation ?
Une adaptation progressive du cadre juridique engagée
Un des principaux freins identifié aux transformations d'actifs réside dans les contraintes du plan local d’urbanisme (PLU). En effet, le règlement du PLU peut interdire, pour des raisons de sécurité ou de salubrité ou en cohérence avec le projet d’aménagement et de développement durables, les constructions ayant certaines destinations ou sous-destinations (C. urb., art. R. 151-30).
Ainsi, il n’est pas rare qu’à l’intérieur des zones urbaines, des secteurs plus précis soient mis en place, prévoyant l’implantation préférentielle ou exclusive, selon les cas, de bureaux, d’activités commerciales et/ou industrielles.
La transformation d'actifs immobiliers impliquant un changement de destination nécessite donc souvent au préalable une évolution du zonage et/ou du règlement du PLU, laquelle peut s’avérer longue selon la procédure choisie (modification – de droit commun ou simplifiée – voire révision).
Plusieurs dispositifs ont progressivement été introduits dans le Code de l’urbanisme et dans le Code de la construction et de l’habitation (CCH) pour favoriser une certaine réversibilité
Anne-Laure Gauthier avocate, associée, Lacourte Raquin & associés
L'assouplissement du droit de l'urbanisme
Face aux impératifs spécifiques de la crise du logement, le législateur s'est emparé de cette question pour de faciliter la transformation d'actifs immobiliers vers l'habitation.
La loi du 16 juin 2025 (dite « loi Daubié ») a ainsi introduit un nouveau cas de dérogation permettant d’autoriser le changement de destination vers l’habitation, même en contrariété avec le règlement du PLU (art. L. 152-6-5 C. urb.).
Cependant, de manière plus générale, la question de la rigidité des règles de destination en matière d'urbanisme commence à être posée au regard de la nécessité d'assurer, tant d'un point de vue de la transition écologique que du point de vue de la compétitivité du parc immobilier français, une certaine réversibilité des actifs immobiliers.
Avant même que la question se pose lors de la construction du Village Olympique, plusieurs dispositifs ont progressivement été introduits dans le Code de l’urbanisme et dans le Code de la construction et de l’habitation (CCH) pour favoriser une certaine réversibilité :
- le « permis d’innover », créé pour une durée de sept ans par l’article 88 II de la loi n°2016-925 du 7 juillet 2016 relative à la liberté de la création, à l’architecture et au patrimoine (depuis porté à douze ans par la loi n°2018-1021 du 23 novembre 2018 (dite « loi Elan ») permet de déroger à l’ensemble des règles applicables, à condition de démontrer « que sont atteints des résultats satisfaisant aux objectifs poursuivis par les règles auxquelles il est dérogé ». Il n’est toutefois applicable que dans le périmètre d’une opération d’intérêt national (OIN), d’une grande opération d’urbanisme (GOU), ou d’une opération de revitalisation de territoire (ORT) ;
- le « permis de construire à double état » mis en place pour les infrastructures liées à l’organisation des Jeux olympiques et paralympiques de 2024, par lequel l’administration autorise, dans un seul permis de construire, un état provisoire nécessaire à la réalisation et au bon déroulement des Jeux et un état définitif de la construction. Concrètement, les porteurs de projet devaient faire apparaître dans leur dossier les deux destinations, les deux plans y compris les travaux qui conduiront à la transformation de l’état initial provisoire vers l’état définitif. Une fois le permis délivré, son bénéficiaire dispose de trois ans à compter de la date de cérémonie de clôture des Jeux olympiques et paralympiques pour réaliser le projet définitif ;
- la loi Climat et Résilience du 22 août 2021 impose au maître d’ouvrage, préalablement à la construction (CCH, art. L. 122-1-1) ou à la démolition d’un bâtiment soumise au diagnostic PEMD (produits, équipements, matériaux et déchets) (CCH, art. L. 126-35-1), la réalisation d’une « étude évaluant le potentiel de changement de destination et d’évolution du bâtiment, y compris par sa surélévation ». L’objectif était d’éviter les démolitions et d’améliorer la conception des bâtiments en vue de leur mutabilité. Toutefois, ces deux textes restent toujours en attente des décrets d’application. Il serait utile de « réactiver » ces dispositifs.
La loi Daubié va plus loin et permet à l’autorité compétente en matière de PLU de délimiter des secteurs dans lesquels le permis de construire peut autoriser plusieurs destinations successives (C. urb., art. nouv. L. 431-5).
Ce permis de construire « multidestinations », valable pour 20 ans, autorise la construction initiale ainsi que ses états futurs pour ses destinations ultérieures. Le changement de destination est garanti même si le document d’urbanisme applicable évolue et modifie la liste des destinations autorisées. Un décret en Conseil d’État doit cependant encore définir les conditions d’application de ce nouveau régime.
Les prémices d’une adaptation du régime fiscal
L’environnement fiscal est un enjeu majeur de l’actif en mutation et pèse sur le financement de ces opérations.
De fait, plusieurs taxes restent exigibles pendant la période des travaux alors même que l’immeuble ne génère aucun revenu, ce qui peut peser sur le financement de l’opération. Ainsi, la taxe foncière sur les propriétés bâties (TFPB) et la taxe annuelle sur les bureaux, locaux commerciaux et les locaux de stockage en Ile-de-France et Provence-Côte d'Azur, restent en principe exigibles durant la phase des travaux de transformation.
Par ailleurs, le changement d’utilisation, notamment en cas transformation en logement, peut entraîner des conséquences non négligeables en matière de récupération de la taxe sur la valeur ajoutée (TVA) et n’est pas neutre en matière de fiscalité locale, dès lors qu’il entraîne une modification de la valeur locative cadastrale servant notamment au calcul de la taxe foncière.
La loi de finances pour 2025 a instauré quelques mesures destinées à favoriser les transformations en locaux à usage d’habitation et ce, afin de tenter de faire face à la crise actuelle de la production de logements :
- elle ainsi a mis en place une exonération de taxe annuelle sur les bureaux pour les locaux vacants au 1er janvier de l’année d’imposition faisant l’objet d’un engagement de transformation en locaux à usage d’habitation dans un délai maximum de quatre ans à compter de la délivrance de l’autorisation d'urbanisme ;
- elle a modifié les règles relatives à la taxe d’aménagement, jusqu’alors non applicable à ces opérations de transformation, pour permettre aux collectivités locales d'y assujettir les opérations de transformation de bureaux en logements1. Cet assujettissement peut entraîner un coût supplémentaire pour l’investisseur, mais il permet d’inciter les communes à accompagner ces opérations de transformation et à financer les équipements complémentaires qu’elles appellent.
D’autres mesures avaient été prises dans le passé pour inciter à la transformation de locaux professionnels en logements. La loi de finances pour 2024 a prorogé le régime de l’article 210 F du CGI (imposition au taux réduit d'IS de 19% des plus-values réalisées par les sociétés soumises à l'IS à l'occasion de la cession d'un local à usage de bureaux, à usage commercial ou industriel destiné à être transformé en immeuble à usage d'habitation, sous réserve que l'acquéreur s'engage à réaliser la transformation dans un délai de quatre ans) pour les cessions réalisées jusqu’au 31 décembre 2026 et a porté le délai de réalisation de l'opération de quatre à six ans pour les opérations créant une emprise au sol supérieure ou égale à 20.000 m². En outre, pour les cessions réalisées à compter du 1er janvier 2024, le régime peut s’appliquer à des opérations mixtes dès lors que l’acquéreur s’engage à réaliser des locaux à usage mixte dont la surface habitable représente au moins 75 % de la surface totale des constructions. Dans ce cas, le taux réduit d’IS est appliqué au prorata des surfaces.
Ces aménagements de la loi fiscale, qui restent assez limités, n’ont été pensés que pour répondre aux impératifs de la crise du logement et ne visent donc que l'hypothèse de la transformation vers l'habitation.
L’environnement fiscal est un enjeu majeur de l’actif en mutation et pèse sur le financement de ces opérations.
Sophie Duboy avocate, associée, Lacourte Raquin & associés
La nécessité d’aller plus loin et créer de nouveaux moyens juridiques et fiscaux
L’encadrement juridique actuel, même s’il tend à s’adapter à cette situation, demeure fragmentaire.
Sur l’initiative de l’ancienne Ministre du logement, Valérie Letard, deux groupes de travail ont remis des rapports2 formulant des propositions pour lever les freins réglementaires aux transformations de bureaux en logements et créer un modèle incitatif avec un régime juridique et fiscal adapté.
Ces groupes de travail ont soumis des propositions intéressantes et innovantes, même si elles restent à ce jour orientées – conformément à la commande qui leur a été passée - vers la transformation en logements. Certaines d'entre elles nous paraissent cependant pouvoir être élargies de manière générale aux actifs immobiliers à transformer.
Vers une fiscalité plus adaptée ?
Les deux groupes de travail susvisés ont proposé des mesures d’incitation fiscale complémentaires afin d’améliorer la viabilité financière de ces opérations.
Parmi les pistes considérées, est envisagé l’allègement des taxes dues pendant la phase de travaux (notamment réduction de la taxe foncière en basculant sur la seule TFPNB – beaucoup moins élevée que la TFPB – pendant les travaux de transformation).
Les groupes de travail ont également avancé la possibilité de mettre en place un régime dérogatoire justifié par des objectifs de sobriété carbone et d’utilité sociale avec par exemple un taux réduit de TVA de 5,5 % sur l’ensemble des travaux de transformation de locaux en logements ou encore des mesures spécifiques en matière de taxe pour création de bureaux (TCB)3.
La question se pose néanmoins d’aller plus loin pour tendre vers un véritable régime juridique spécifique de l’« actif en transformation », pour toutes les catégories d'actifs immobiliers à convertir, permettant de relever le défi de l’actif en mutation et de son financement.
Émilie Capron
avocate, associée, Lacourte Raquin & associés
La création de véhicules dédiés à la transformation
La transformation des bureaux vacants en logements soulève une difficulté centrale : les opérateurs traditionnels (SIIC, assureurs, SCPI, promoteurs) ne sont pas structurellement calibrés pour absorber le risque transitoire et la dévalorisation temporaire inhérents à ce type d’opération.
Le rapport Bouyer Lépine sur le modèle économique et le financement de la transformation immobilière (juillet 2025) identifie ainsi la création de véhicules dédiés comme un levier stratégique permettant de sécuriser l’investissement et de mutualiser le risque. Ces « Foncières de Transformation » auraient pour objet l’acquisition d’actifs tertiaires obsolètes, la transformation en logement et leur détention ou leur cession post transformation.
Ces fonds d'investissement dédiés pourraient bénéficier d'un régime juridique et fiscal qui serait incitatif pour les investisseurs, voire permettrait un partenariat public/privé, afin de sécuriser des opérations qui aujourd’hui ne peuvent pas être financées.
La vente d’immeubles à transformer
Une autre possibilité envisagée par les groupes de travail est l’instauration d'un régime de la vente d’immeuble à transformer, qui permettrait d’offrir un cadre normatif, sécurisant le transfert de propriété, encadrant les opérations de transformation et la répartition des risques, à l'instar du régime existant sur les ventes d'immeubles à rénover (VIR) ou les ventes en l'état futur d'achèvement (VEFA).
D’autres possibilités ?
D’autres possibilités pourraient également être envisagées. Ainsi l’utilisation de la fiducie pourrait être généralisée à ces opérations de mutation, offrant un environnement plus sécurisé pour les prêteurs, avec des mécanismes de prise de contrôle de l’actif immobilier spécifiques à ces opérations.
La dimension éminemment politique du sujet pourrait également inciter l’Etat à intervenir, en consentant notamment une garantie sur certaines opérations, ce qui permettraient aux prêteurs du secteur privé d’augmenter leur possibilité de financement de ces opérations.
Vers la consécration d’un droit de la transition immobilière ?
C'est la problématique de toujours de l'immobilier que d'être à la fois solidement ancré et d'être flexible pour s'adapter à l'évolution des usages.
Rome a ainsi empilé les étages de construction, chaque période d'occupation – antique, médiévale, renaissance ou moderne – bâtissant sur les précédentes. Dans toutes les grandes villes du monde, les bâtiments anciens ont servi de socle aux constructions nouvelles. Le moyen-âge construisait ainsi ses maisons dans les anciennes arènes romaines. Les humains n'ont ainsi cessé dans l'histoire de faire évoluer leurs constructions, réutilisant l'existant pour l'adapter à leurs besoins du moment.
Or, le droit contemporain a beaucoup rigidifié l'évolution des usages des actifs immobiliers, et ce, pour répondre à des impératifs aussi louables que la volonté de préserver les traces de notre passé, la qualité des paysages, l'équilibre de la ville ou la sécurité.
Néanmoins, la crise actuelle du logement et les impératifs écologiques auxquels nous sommes confrontés – qui nous invitent à réutiliser ce qui existe plutôt qu'à démolir pour reconstruire - et les exigences de la compétitivité de notre pays – qui impliquent de disposer d'immeubles adaptés à nos besoins économiques et sociaux, nous invitent peut-être à réajuster l'équilibre entre ces impératifs et réfléchir à réintroduire dans notre droit davantage de flexibilité dans l'évolution de l'usage de nos immeubles.
C'est tout l'enjeu de penser un droit et une fiscalité de l'immeuble en transformation.
- 1 CGI, art. nouv. 1635 quater B, al. 3
- 2 R. Cubin, L. Girometti, P. Vereecke, Rapport Sisyphe, visant à simplifier le cadre réglementaire de la production d'habitation par le reconditionnement d'immobilier d'entreprise, Juillet 2025 ; N. Bouyer et X. Lépine, Transformation de bureaux en logements, Groupe de travail modèle économique et financement, Juillet 2025. Ces rapports sont disponibles sur le site du ministère de la Transition écologique : https://www.ecologie.gouv.fr/presse/transformation-bureaux-logements-deux-rapports-remis-ministre-du-logement.
- 3 La TCB est la taxe pour création de bureaux, locaux commerciaux et locaux de stockage situés en Île-de-France prévue par l’article L. 520-1 du Code de l’urbanisme.